在國(guó)家治理體系與治理能力的關(guān)系中，“政治認(rèn)知力”是衡量國(guó)家治理能力的前提性指標(biāo)，它保障了中國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力建設(shè)的方向性，避免一個(gè)大國(guó)犯顛覆性的錯(cuò)誤。“政治認(rèn)知力”的一個(gè)關(guān)鍵要素就是對(duì)政治制度決定性作用的認(rèn)知程度，“飛來(lái)峰”式的政治制度，必然導(dǎo)致無(wú)效治理甚或國(guó)家失��；而根植于本土的政治制度，具有民族精神的支撐和文化傳統(tǒng)的滋養(yǎng)，具有強(qiáng)大的生命力。

為什么國(guó)家治理能力更為關(guān)鍵

在國(guó)家治理體系與治理能力的關(guān)系中，不但國(guó)家治理能力更為關(guān)鍵，而且事關(guān)國(guó)家治理現(xiàn)代化的政治認(rèn)知能力——這里稱(chēng)之為“政治認(rèn)知力”，它本身就是一種國(guó)家治理能力，同時(shí)也是衡量國(guó)家治理能力的前提性指標(biāo)。

國(guó)家治理體系與國(guó)家治理能力無(wú)疑是兩個(gè)關(guān)系密切的概念，其中最要緊的應(yīng)該是國(guó)家治理能力。國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化很好理解，就是在現(xiàn)代政治價(jià)值（包括社會(huì)主義核心價(jià)值觀中的自由、法治、民主、平等、公正等）的指導(dǎo)下，建立起現(xiàn)代性根本制度和基本制度的政治體制。

當(dāng)前存在的問(wèn)題是，很多國(guó)家的政治體制似乎都被“現(xiàn)代化”了，比如菲律賓等發(fā)展中國(guó)家模仿美國(guó)建立起總統(tǒng)制，印度等發(fā)展中國(guó)家模仿英國(guó)建立起內(nèi)閣制。然而，這些國(guó)家為什么依然是無(wú)效治理？關(guān)鍵還是因?yàn)閲?guó)家治理能力的缺失。

從表面上看，治理能力是由可以量化的各種指標(biāo)構(gòu)成，其涉及的是諸多政治權(quán)力的關(guān)系。就權(quán)力關(guān)系的上游，即國(guó)家與社會(huì)之間的關(guān)系而言，國(guó)家治理能力需要培育體制吸納力，這是不同的社會(huì)階層對(duì)政治體系的認(rèn)同和支持度問(wèn)題；就權(quán)力的中游，即國(guó)家權(quán)力內(nèi)部而言，國(guó)家治理能力表現(xiàn)為制度整合力，即通過(guò)政體而形成各種權(quán)力關(guān)系的合力，而不能是“否決型政體”；就權(quán)力的下游而言，國(guó)家治理能力表現(xiàn)為政策執(zhí)行力，即高效能的公務(wù)員隊(duì)伍執(zhí)行國(guó)家意志的能力，以及國(guó)家與社會(huì)合作執(zhí)行政策的能力。上述指標(biāo)無(wú)疑是可以被量化的，以此來(lái)比較不同國(guó)家的治理能力，發(fā)現(xiàn)各個(gè)國(guó)家在治理中的長(zhǎng)處和短板，衡量各國(guó)家政治制度的優(yōu)劣。

換言之，為什么很多發(fā)展中國(guó)家模仿乃至移植了西方政治制度而依然不能得到有效治理？我們可以從“體制吸納力-制度整合力-政策執(zhí)行力”構(gòu)成的國(guó)家治理能力的一般性理論中去尋找，經(jīng)比較而進(jìn)一步認(rèn)清自己制度的問(wèn)題究竟何在。

為什么“政治認(rèn)知力”是一種前提性國(guó)家治理能力

到此為止，關(guān)于國(guó)家治理能力的根本問(wèn)題還沒(méi)有得到徹底澄清，而理論的生命力在于其徹底性。我們知道，對(duì)一個(gè)國(guó)家的最大挑戰(zhàn)，是發(fā)展方向或政治道路問(wèn)題，政治道路一旦被選定，即使知道自身制度的問(wèn)題何在，比如即使通過(guò)“體制吸納力-制度整合力-政策執(zhí)行力”比較而得知自己的弊端，這些弊端就能得到解決嗎？永遠(yuǎn)不可能！誰(shuí)有能力改變黨爭(zhēng)民主而導(dǎo)致的“否決型政體”？由此可見(jiàn)政治制度的決定性作用。也就是說(shuō)，對(duì)于發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，政治家集團(tuán)對(duì)于“政治”的認(rèn)知能力，即關(guān)于政治權(quán)力關(guān)系的認(rèn)知程度、對(duì)于政治制度的理解程度，等等，直接決定了一個(gè)國(guó)家的政治走向和政治道路，以及由此而來(lái)的制度建設(shè)和能力建設(shè)。通俗地說(shuō)，一個(gè)國(guó)家對(duì)于政治道路的認(rèn)知，決定了其對(duì)政治制度的選擇，然后才有相應(yīng)的國(guó)家治理能力。因此，我們才說(shuō)“政治認(rèn)知力”是衡量國(guó)家治理體系與國(guó)家治理能力的前提性指標(biāo)。

“政治”是一個(gè)無(wú)所不包的概念，但其核心則是國(guó)家權(quán)力，或者說(shuō)是作為國(guó)家權(quán)力代稱(chēng)的政治權(quán)力。中國(guó)人熟悉的思維方式是“經(jīng)濟(jì)決定論”，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑以及政治的反作用。這無(wú)疑是對(duì)歷史的極簡(jiǎn)約化處理，或者說(shuō)反映了特定國(guó)家在特定歷史時(shí)期的經(jīng)驗(yàn)。從更廣闊的世界歷史來(lái)看，政治權(quán)力關(guān)系極為復(fù)雜。雖然如此，我們依然可以從中推演出一般性規(guī)律或者說(shuō)“國(guó)家權(quán)力原理”。

國(guó)家權(quán)力由經(jīng)濟(jì)權(quán)力、軍事權(quán)力、意識(shí)形態(tài)權(quán)力和政治權(quán)力構(gòu)成，各種權(quán)力之間相互影響，但在其內(nèi)在的歷史邏輯或者因果關(guān)系上，政治權(quán)力是其他權(quán)力相互作用的結(jié)果，而不是原因。中外歷史上，幾乎所有類(lèi)型的政治權(quán)力都是通過(guò)經(jīng)濟(jì)權(quán)力、軍事權(quán)力和意識(shí)形態(tài)權(quán)力的綜合性較量而來(lái)的；政治權(quán)力（政治制度）一旦被選擇，對(duì)其他權(quán)力的運(yùn)行往往具有決定性的作用，因?yàn)檎�治制度最為集中地體現(xiàn)了各種利益關(guān)系的制度化安排。就此而言，政治制度是人們賴(lài)以存續(xù)的根本結(jié)構(gòu)。一旦政治制度亂了，人們賴(lài)以生存的結(jié)構(gòu)亂了，其他權(quán)力或者權(quán)利都無(wú)從論及。經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)可快可慢，甚至可以一時(shí)失序而不至于影響根本。但是，經(jīng)濟(jì)權(quán)力、軍事權(quán)力和意識(shí)形態(tài)權(quán)力的潰敗，最終往往會(huì)導(dǎo)致政治權(quán)力的終結(jié)，政治的潰敗在大多數(shù)情況下是其他權(quán)力衰變的結(jié)果，雖然政治權(quán)力的濫用也會(huì)導(dǎo)致其他權(quán)力的衰變。

在現(xiàn)實(shí)中，人們往往把諸多問(wèn)題歸咎于政治制度的問(wèn)題，其中最明顯的就是把腐敗現(xiàn)象的出現(xiàn)歸咎于某種特殊的政治制度，把經(jīng)濟(jì)落后也歸咎于政治制度，因此有些人期盼從政治制度下手，通過(guò)改組或者重組政治制度而解決人們抱怨的問(wèn)題，但其結(jié)果往往是加速了政治制度的解體，并因?yàn)檫@一根本性結(jié)構(gòu)的缺失而導(dǎo)致政治衰敗，中國(guó)歷史上的“王莽改制”就屬于此類(lèi)政治認(rèn)知的結(jié)果。世界政治中很多發(fā)展中國(guó)家也是期盼通過(guò)政治制度的改變而醫(yī)治腐敗問(wèn)題、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但結(jié)果都是事與愿違，其中的根本問(wèn)題就出在了“政治認(rèn)知力”上。一些國(guó)家沒(méi)有認(rèn)識(shí)到政治制度是其他權(quán)力相互作用的結(jié)果而非原因，而很多國(guó)家恰恰把政治制度當(dāng)作原因，試圖去解決社會(huì)問(wèn)題，最終往往是南轅北轍。

大案例：“政治認(rèn)知力”的正、反作用

關(guān)于政治認(rèn)知力之于國(guó)家治理的直接作用，這里有兩個(gè)值得深思的歷史大案例。從縱向的歷史演變而言，美國(guó)200年的政治發(fā)展史就是“政治制度的決定性作用”的一個(gè)大案例。我們知道，美國(guó)憲法所規(guī)定的其實(shí)是一種典型的貴族式共和制，美國(guó)的開(kāi)國(guó)之父?jìng)兌酁榇笈�隸主，他們?cè)趺纯赡茏非笾荚诒Ｗo(hù)大眾權(quán)利的民主制？這樣一個(gè)精英主義政體到今天雖然不變，但其經(jīng)濟(jì)形態(tài)已經(jīng)發(fā)生了多次革命性、結(jié)構(gòu)性的變化。在1776年美國(guó)建國(guó)之后的半個(gè)世紀(jì)里，它無(wú)疑是典型的奴隸制，較為正面地說(shuō)，就是所謂的農(nóng)業(yè)資本主義，美國(guó)憲法所要保護(hù)的就是這種經(jīng)濟(jì)形態(tài)；1861年內(nèi)戰(zhàn)后的近百年，則是工業(yè)資本主義，此時(shí)的美國(guó)不但興起了中產(chǎn)階級(jí)，也興起了產(chǎn)業(yè)工人階級(jí)，但憲法不變，至多是1964年出臺(tái)了《民權(quán)法案》；到了20世紀(jì)，尤其是20世紀(jì)80年代的新自由主義時(shí)期，美國(guó)已經(jīng)完全變成了金融資本主義國(guó)家，財(cái)富更加集中，林肯所說(shuō)的“民有民治民享”，變成了1%美國(guó)人的特權(quán)，這也刺激了大眾抗?fàn)幷�治，使美�?guó)變成了一個(gè)主張大眾權(quán)利的“運(yùn)動(dòng)型社會(huì)”。經(jīng)濟(jì)形態(tài)一再發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化，憲政結(jié)構(gòu)依然故我。因此，即使大眾權(quán)利政治起來(lái)了，比如美國(guó)人民絕大多數(shù)都要求控槍乃至禁槍?zhuān)�然而在保護(hù)少數(shù)人財(cái)產(chǎn)權(quán)的憲法面前，這一訴求根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)。可以說(shuō)，200年美國(guó)史就是政治制度起決定性作用的歷史。

200年長(zhǎng)周期的美國(guó)是這樣，關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)時(shí)的美國(guó)也是這樣。我們可以從橫向的世界政治角度看政治制度的決定性作用。上個(gè)世紀(jì)70年代，中國(guó)、美國(guó)和蘇聯(lián)同時(shí)陷于危機(jī)之中，中國(guó)危機(jī)是“文革”引發(fā)的；美國(guó)危機(jī)和西方危機(jī)是60年代社會(huì)危機(jī)延續(xù)下來(lái)的，石油危機(jī)進(jìn)一步刺激了社會(huì)危機(jī)；蘇聯(lián)在經(jīng)歷了長(zhǎng)達(dá)50年的高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)后突然停滯下來(lái)。同樣陷于危機(jī)之中，為什么結(jié)果迥異？中國(guó)和美國(guó)是通過(guò)經(jīng)濟(jì)改革的辦法走出危機(jī)的，中國(guó)是鄧小平領(lǐng)導(dǎo)的改革開(kāi)放，美國(guó)是里根總統(tǒng)的新自由主義，而蘇聯(lián)的戈?duì)柊蛦谭騽t試圖從政治制度上下手解決問(wèn)題，結(jié)果中國(guó)和美國(guó)度過(guò)了危機(jī)，而蘇聯(lián)被一勞永逸地解決掉了——蘇共下臺(tái)、國(guó)家解體。

三大國(guó)的故事告訴我們，在事關(guān)政治權(quán)力關(guān)系的“政治認(rèn)知力”上出了問(wèn)題，就會(huì)犯下顛覆性、戰(zhàn)略性的錯(cuò)誤。蘇聯(lián)解體從一個(gè)方面說(shuō)明了政治制度的決定性作用，而美國(guó)歷史和中國(guó)的改革開(kāi)放則從另一個(gè)方面說(shuō)明了政治制度的決定性作用。讓人欣慰的是，這種“政治認(rèn)知”不光體現(xiàn)在中國(guó)近現(xiàn)代歷史上，歷史的軌跡還給了中國(guó)人以理論自覺(jué)，形成了相應(yīng)的“政治認(rèn)知力”。

中國(guó)為什么不會(huì)在政治道路上犯顛覆性錯(cuò)誤

在西方習(xí)慣性的政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系思維方式下，中國(guó)搞了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，就應(yīng)該有相應(yīng)的政治體制改革，建立起與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的政治制度。其內(nèi)在邏輯是，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致利益多元化和社會(huì)結(jié)構(gòu)多元化，因此應(yīng)該有不同利益的政治代表（代議制），如此一來(lái)，政治多元主義和多黨制就成為必然之勢(shì)。可以說(shuō)，西方社會(huì)科學(xué)的主題就是圍繞這個(gè)政治邏輯而展開(kāi)的。如果按照這個(gè)套路走下去，中國(guó)共產(chǎn)黨和國(guó)民黨就沒(méi)有區(qū)別了，中國(guó)的政治制度和美國(guó)的政治制度也沒(méi)有根本區(qū)別了，和大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家的政治選擇也都沒(méi)有什么區(qū)別了。然而，歷史和世界政治的現(xiàn)實(shí)已經(jīng)告訴我們，那是一條災(zāi)難性的道路，是一套災(zāi)難性的體制。

中國(guó)既有的“政治認(rèn)知力”將保證我們不會(huì)犯這類(lèi)顛覆性、災(zāi)難性的錯(cuò)誤。習(xí)近平總書(shū)記曾強(qiáng)調(diào)：“我不贊成那種籠統(tǒng)認(rèn)為中國(guó)改革在某個(gè)方面滯后的說(shuō)法。在某些方面、某個(gè)時(shí)間，快一點(diǎn)、慢一點(diǎn)是有的，但總體上不存在中國(guó)改革哪方面改了，哪方面沒(méi)有改。問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是改什么、不改什么，有些不改的、不能改的，再過(guò)多長(zhǎng)時(shí)間也是不改，這不能說(shuō)不改革�！憋@然，不能改的就是社會(huì)主義根本制度。這是中共領(lǐng)導(dǎo)人第一次明確表達(dá)對(duì)政治改革與經(jīng)濟(jì)改革的新看法，即不同意政治改革落后于經(jīng)濟(jì)改革的流行說(shuō)法。中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人為什么自信地這樣講？我理解，其原因就在于其對(duì)政治制度決定性作用的認(rèn)知。

2014年，在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立60周年的講話(huà)中，習(xí)近平總書(shū)記提出了“政治制度的決定性作用”：“政治制度是用來(lái)調(diào)節(jié)政治關(guān)系、建立政治秩序、推動(dòng)國(guó)家發(fā)展、維護(hù)國(guó)家穩(wěn)定的。”這一論斷確認(rèn)了政治制度的核心作用。因此，“一個(gè)國(guó)家的政治制度決定于這個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)，同時(shí)又反作用于這個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)，乃至于起到?jīng)Q定性作用。在一個(gè)國(guó)家的各種制度中，政治制度處于關(guān)鍵環(huán)節(jié)�！边@種“新表述”既還原了歷史唯物主義基本原理，也道出了中國(guó)歷史的制度變遷規(guī)律。無(wú)獨(dú)有偶，政治學(xué)主流學(xué)派歷史制度主義，就是關(guān)注政治的重要性甚至決定性作用。

從比較歷史和世界政治的角度看，政治制度的決定性作用通過(guò)正、負(fù)兩個(gè)方面體現(xiàn)出來(lái)。移植而來(lái)的“飛來(lái)峰”式政治制度，必然水土不服而導(dǎo)致無(wú)效治理甚或國(guó)家失��；而根植于本土的政治制度，具有民族精神的支撐和文化傳統(tǒng)的滋養(yǎng)，因而具有強(qiáng)大的生命力。這種“政治認(rèn)知能力”本身就是一種國(guó)家治理能力，保障了中國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力建設(shè)的方向性，避免一個(gè)大國(guó)犯顛覆性的錯(cuò)誤。

（作者為中國(guó)人民大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院院長(zhǎng)，中央馬克思主義理論工程首席專(zhuān)家）